Lutz Wingert
Die marktkonforme Demokratie. — Alles halb so schlimm? [1]
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„Wir brauchen mehr Europa, weil die Märkte erwarten, dass wir näher zusammenrücken“, erklärte die Kanzlerin auf dem G-20-Krisengipfel im Juni. Ihr italienisches Pendant, Premier Mario Monti, hat jetzt noch einmal über den demokratiepolitischen Preis für diese vertiefte europäische Integration informiert — die Abtrennung der Regierungen von den Volksvertretungen: „Wenn sich die Regierungen vollständig durch die Entscheidungen ihrer Parlamente binden ließen .. wäre das Auseinanderbrechen Europas wahrscheinlicher als eine engere Integration“.[2] Sie steht hoch im Kurs bei den europäischen Eliten, die marktkonforme Demokratie. Für die Präsidentin des Internationalen Währungsfonds (IWF) Christine Lagarde ist sie sogar ein Ideal: „Von einer Marktperspektive aus gesehen wäre es ideal, wenn es (= ein Rettungspaket für den Euro) sofort unterzeichnet .. werden würde. Unglücklicherweise .. laufen die Dinge so nicht ab und brauchen Zeit und müssen durch einen parlamentarischen Prozess gehen.“[3] Anders die Jury für die Unwörter des Jahres 2011: Sie setzte die „marktkonforme Demokratie“ auf Platz 2.
„Beruhigt euch!“ lautete prompt der abwiegelnde Tadel.[4] Was ist eigentlich so schlimm an einer marktkonformen Demokratie? Ist es nicht gut, wenn Regierungen ohne Parlamentspalaver schnell und energisch handeln, so dass die Sparer, Anleger, Investoren beruhigende Gewissheit haben? — Kein Zweifel, Unaufgeregtheit ziert den kühlen Kopf. Wer aber im Zeichen der globalen Finanzmarktkrise die Appeasement-Karte in Sachen Demokratie spielt, sollte sich klar machen, was eine marktkonforme Demokratie bedeutet und was nicht.
Die marktkonforme Demokratie ist nicht fair, weil mit dem haftenden Steuerstaat der Anspruch auf Gewinne und die Verantwortung für Verluste ungleich verteilt werden. Sie ist autoritär, weil sie die anordnende und markthörige Exekutive schützt. Aber sie ist deshalb nicht schon intelligenter und auch nicht effizienter. Darum ist die marktkonforme Demokratie schlecht.
Marktkonforme Demokratie bedeutet nicht den schlanken Staat
Seit Jahren laufen die westlichen Regierungsmaschinen heiß, um Immobilien-, Banken und Staatsschuldenkrisen einzudämmen. Marktkonforme Demokratie bedeutet also keineswegs den schlanken Staat. Gerade schwergewichtige Marktteilnehmer rufen beständig laut nach der Intervention der Steuerstaaten an den internationalen Finanzmärkten.
So forderte jüngst der Weltbankenverband IIF neue Finanzhilfen der EU in Höhe von 20 Milliarden allein für Griechenland und seine Privatbanken.[5] Auf die Idee, dass er seine 450 Mitgliedsbanken zu solchen Hilfen veranlaßt, kam dieser Zusammenschluss der globalen Spieler erst gar nicht. Dabei wäre das nicht abwegig gewesen. Denn immerhin flossen 48 von den 130 Euro-Milliarden des zweiten Rettungspakets in die griechischen Banken.[6] Man hatte aber wohl noch den jüngsten Schuldenschnitt für Griechenland in Erinnerung. Mit Müh und Not konnte der IIF eine Beteiligung privater Gläubiger sicherstellen und das auch nur unter der heilig gesprochenen Bedingung, dass diese Beteiligung eine einmalige Aktion bleiben würde.
Finanzmärkte sollen Kapital in unternehmerisch aktive Hände legen und den realwirtschaftlichen Erfolg dieser Unternehmungen fortlaufend beobachten und bewerten. Das gehört zu ihren gesellschaftsweit sinnvollen System-Aufgaben. Offensichtlich sind die Marktteilnehmer chronisch unfähig, selbst die Finanzmärkte so zu stabilisieren, dass die Märkte diese Aufgaben erfüllen. Aus ihrer Sicht ist das verständlich. Denn wer das öffentliche Gut eines funktionierenden Finanzmarktes sicherstellt, verschafft sich im Wettbewerb mit anderen Marktteilnehmer keinen Vorteil. Was er tut, nützt ihm nicht mehr als den anderen. Knapp vier Jahre nach dem Lehmann-Kollaps ist endgültig klar geworden, dass die Selbstregulation der Finanzmärkte zur Erfüllung von Allgemeininteressen ein Märchen ist. Die Einzahlungen deutscher Banken in den nationalen Banken-Rettungsfonds haben 2011 nicht einmal die Hälfte der erwarteten Summe erbracht.[7] Vorschriften mit einer höheren Quote an kostspieligem, hartem Eigenkapital, bestehend aus einbehaltenen Gewinnen und Aktien, drohen unter anderem in der Schweiz von großen Bankinstituten durch Risikoberechnungen in Eigenregie ausgehebelt zu werden.[8] In Spanien wandeln Banken angesichts einer möglichen europäischen Einlagensicherung Einlagen in Schuldscheine um, so dass sie der Einlagensicherung entgehen.[9] Sie wollen nicht für andere mithaften. Währenddessen wachsen überall die Schattenbanken im Licht befürchteter Regulierungen.[10]
Zur marktkonformen Demokratie gehört der haftende Steuerstaat
Gemeinschaftshaftung im großen Stil ist nur etwas für Staaten. Marktkonforme Demokratie schließt den haftenden Steuerstaat ein. Wirtschaftstheoretiker kennen diese Rolle des intervenierenden Steuerstaates unter den Namen eines „Käufers der letzten Instanz“. Bei den Praktikern des real existierenden Kapitalismus ist diese Rolle fester Bestandteil ihres Geschäftsmodells. Deshalb gingen sie bis vor kurzem wie selbstverständlich davon aus, dass Staatsanleihen ein Risikogewicht von null haben und nicht mit Eigenkapital unterlegt werden müssen.
Dass Staaten als eine feste Bank gelten, verdankt sich ihrer Steuerhoheit. Ihre Fähigkeit zu wirksamen Interventionen an taumelnden Finanzmärkten hängt in einem demokratischen Rechtsstaat von ihrer Befugnis ab, Steuern von Bürger zu erheben. Aber diese legale Macht steht ohne die Loyalität von Bürgern zu einem staatlich verfassten Gemeinwesen nur auf dem Papier. Das zeigt sich in Ländern wie Griechenland, Italien oder Spanien. Laut vorsichtiger Schätzung der EU-Task-Force wurden 2010 in Griechenland zwischen 25 und 30 Milliarden Euro an Steuern hinterzogen.[11] Der Chef der italienische Steuerfahndung kommt auf 120 Milliarden Euro jährlicher Steuerhinterziehung, und das in einem Land, dessen Bürger im Globalen Reichtumsbericht der Allianz Versicherung 2010 bei den reinen Geldvermögen in der Spitzengruppe der Euro-Länder rangieren.[12] Das spanische Steueramt beziffert die jährliche Steuerhinterziehung auf 70 Milliarden Euro. Allein der Fußballclub Atletico Madrid hat seine Steuerschulden auf 155 Millionen Euro auflaufen lassen.[13]
In der dauerhaften Steuerehrlichkeit drückt sich auch eine Bereitschaft aus, die unvermeidliche „Unterm-Strich-zähl-ich“-Perspektive zu korrigieren durch eine bürgerschaftliche Perspektive darauf, was für alle zusammen nötig und besser ist. Diese bürgerschaftliche Loyalität ist systemrelevant. Denn sie bildet die handfeste Grundlage für die praktizierte Rettung des Finanzmarktsystems. Für die Regierungen ist diese Loyalität eine geldwerte Ressource. Wo sie ausfällt, muss Ersatz beschafft werden. Das kann auch durch einen Ressourcentransfer erfolgen. Die Ende Juni 2012 beschlossene Gemeinschaftshaftung der Euro-Länder im sogenannten Europäischen Stabilitätsmechanismus (ESM) ist eine greifbare Form dieses Transfers. Die Loyalität in Gestalt von Steuerzahlungen wird abgeschöpft und in klingender Münze sowie als Pfand für amtliche Garantien und Kredite in die Finanzmärkte geleitet. So soll das Vertrauen der Märkte gewahrt und gemehrt werden.
Marktkonforme Demokratie bedeutet eine autoritäre Exekutive
im ständigen Empfängermodus für die Signale des Marktes
Die Bürger oder wenigstens ihre parlamentarischen Repräsentanten werden zu diesen vertrauensbildenden Maßnahmen von den Regierungen nicht so gefragt, dass sie es sich auch anders überlegen könnten. 90 Minuten ohne Verlängerung bekamen am 29. Juni die Berliner Regierungsfraktionen Zeit, um sich eine Meinung über ein Paket an Eurorettungsmilliarden zu bilden, das erst wenige Stunden zuvor in Brüssel eilig geschnürt worden war.[14] Bekanntlich brauchen die Märkte schnelle, vertrauensbildende Signale. Das schließt allerdings eingehende Beratungen mit dominanten Marktteilnehmern, also mit Großbanken, globalenVersicherern, Fondsmanagern und institutionellen Anlegern nicht aus. Bei den Griechenlandverhandlungen saß der Weltbankenverband mit am Tisch. Die US-Investmentbank Merrill Lynch beriet die irische Regierung bei ihrer Entscheidung, die fatale Blankogarantie für irische Banken abzugeben.[15] Der neueste Plan des Obersten Kommissars, Barroso, für einen Totalumbau der EU wird von einem schnellen, also kleinen Vierer-Gremium ausgearbeitet, in dem zwar der Goldman Draghi von der Europäischen Zentralbank (EZB), nicht aber der Präsident des gewählten europäischen Parlaments sitzt.
Diese Personalien illustrieren nur eine zwiespältige Form staatlichen Handelns in einer marktkonformen Demokratie: einerseits ein anordnend-hoheitliches Agieren gegenüber Bürgern ohne Markt- oder Verbandsmacht und ohne die Option, einfach wegzugehen; andererseits ein aushandelnd-kooperatives Verhalten gegenüber Akteuren mit Eigentümer- und Organisationsmacht, die sich dank schwacher Grenzen staatlichen Entscheidungen entziehen und mit ihrer Abwanderung nach Singapur drohen können.
Innerhalb der staatlichen Institutionen zeigt sich diese zweigeteilte Handlungsweise im Verhältnis von Parlament und Regierung: Auf der einen Seite schwache Bürgerparlamente, die ausgiebig nur noch über weiche Themen wie Rauchverbote oder Leistungskürzungen für Familien mit Schulschwänzern debattieren dürfen. Auf der anderen Seite tonangebende Regierungen, die in transnationalen Kommissionen kooperativ mit den smarten Fachleuten und den geschäftsweltgewandten Repräsentanten des Faktors Kapital die Gesetzesvorlagen für die harten Fragen aushandeln. Deshalb sagen die immergleichen Eliten in der Eurokrise den immergleichen Vers von den nötigen Kompetenzverlagerungen auf und meinen stets die Verlagerung in die autoritäre Zentrale Brüssel und nie die nach Straßburg, wo das europäische Parlament tagt. Die marktkonforme Demokratie bedeutet auch die Vorherrschaft einer autoritären Exekutive, die permanent auf den Empfängermodus für die Signale des Marktes gestellt ist. „Hände falten, Goschen halten“, charakterisiert ein österreichischer Parlamentarier diesen Exekutivstil.[16]
Eine marktkonforme Demokratie ist nicht die intelligentere und
effizientere Demokratie
Die Freunde und Förderer der marktkonformen Demokratie verweisen gerne darauf, dass die Signale der Märkte wertvolle Informationen an die Politik übermitteln. Die Entscheidungen in einer Demokratie, so das Argument, würden vernünftiger, wenn auf die Preissignale der Märkte geachtet werde. Der Finanzmarkt habe durch gestiegene Preise für italienische Staatsanleihen Silvio Berlusconi aus dem Ministerpräsidentenamt entfernt, frohlockt Joschka Fischer, vormals Grüne, jetzt BMW Consulting.[17]
Wer für die Festanbindung der Demokratie an den Markt plädiert, mag konform mit den herrschenden Realitäten gehen. Vernünftig ist dieser Konformismus deshalb aber noch nicht. Denn die Preissignale des Marktes sind oft unscharf. Die Signalfilter des Marktes blenden auch wichtige Sachverhalte aus. Überdies enthalten die Signale nicht immer so viel Informationen wie unterstellt.
„Die Finanzmärkte sind die besten Schuldenbremse“ erklärte jüngst Josef Ackermann und meinte die Wirksamkeit von Risikoprämien und Zinsen. [18] Gewiss, ein gestiegener Zins für einen Kredit an einen Staat signalisiert den staatlichen Akteuren, dass die Finanzierung ihrer Ausgaben teurer werden wird und dass sie zu einem ausgeglicheneren Haushalt kommen sollten. Aber dieses Preissignal des Kreditzinses ist unscharf. Denn es sagt nicht, wie der Ausgleich zu Stande gebracht werden muss — ob durch Ausgabenkürzungen, Steuererhöhungen oder durch Einnahmesteigerung via Transferleistungen anderer Staaten in einer Haftungsgemeinschaft. Diese Unschärfe lässt durchaus eine unvernünftigere Option zu — nämlich den Verschiebebahnhof der Transferunion zu wählen. Diese Wahl hat im übrigen für die privaten Kreditgeber den angenehmen Nebeneffekt, größere Sicherheiten für ihre bereits gezeichneten Anleihen mit neuen Aufschlägen bei den Risikoprämien für die flüssigeren und nun mithaftenden anderen Steuerstaaten verbinden zu können.
Zu Signalen gehören Filter und diese können dazu führen, dass nur Informationen einer bestimmten Art durch die Signale übermittelt werden. Die Preissignale an einem Markt übermitteln Informationen über Kauf- und Verkaufsbereitschaften. Diese Bereitschaften sind motiviert von Kosten-Nutzen-Wahrnehmungen der individuellen Marktteilnehmer. Und die Kaufbereitschaft hängt an der Zahlungsfähigkeit. Nicht jeder Bedürftige kann aber zahlen. Deshalb bleiben zum Beispiel Informationen über Bedürftigkeiten im Signalfilter der Zahlungsfähigkeit von Marktteilnehmern hängen.
Auch wirkt die Wahrnehmung von Kosten-Nutzen- Verhältnissen der individuellen Marktteilnehmer als ein solcher Signalfilter, der bestimmte Sachverhalte ausblendet. In der Sprache des Marktes verwandeln sich Pflichten und Rechte in Kostenrisiken und Gewinnchancen. Dass der risikolose Gebrauch eines Rechts, beispielsweise eines Eigentumsrechts, auch einmal unschicklich sein kann, taucht im Signalfilter des Marktes nur als Rauschen auf. Bekanntlich hatten im vergangenen Januar einige milliardenschweren Hedgefonds eine Klage beim Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte erwogen.[19] Sie sahen das Recht auf Eigentum verletzt, weil ihren Klienten im Zuge des Schuldenschnitts für Griechenland ein Gläubigerverzicht zugemutet wurde. Wer eine solche Klage „unpassend“ nennt oder gar „zynisch“ angesichts der Spekulationen solcher Fonds mit Agrarrohstoffen,
beherrscht die Sprache des Marktes nicht und verkennt dessen Signalfilter.
Darüber hinaus sind die Informationen, die diese Filter des Marktes passieren, nicht immer so umfassend wie oft unterstellt. So hatten die Ratingagenturen Standard & Poor’s und Moody’s der Lehman Brothers Bank noch wenige Geschäftstage vor deren Insolvenz eine vorzügliche Note A erteilt. Diese Fehleinschätzung hat auch sehr grundsätzlich mit der vorherrschende Urteilsbildung zu tun[20]. Urteile und also potenzielle Informationen kommen auf den Finanzmärkten meist geklumpt mechanisch durch eine mathematisch formalisierte Fortschreibung vergangener Trends in die Zukunft zustande. Sie entstehen eben nicht weit streuend durch zahllose einzelfallorientierte Einschätzungen, wie zum Beispiel von Vermögenswerten und ihren spezifischen Entwicklungen. Nicht der mit einer Fülle von Einzelfällen vertraute, lokale Bausparkassenberater, sondern der in der FICO- Software virtuos geschulte MBA in der Zentrale spielt die entscheidende Rolle.
Diese Märkte sind weit davon entfernt, eine Vielfalt unabhängiger individueller Urteile ohne Superhirn vernunftbringend zusammenzuführen. Die marktkonforme Demokratie ist mitnichten schon eine intelligentere Demokratie.
Auch ist sie keine von vornherein effizientere Demokratie. „Je schneller, desto besser“ wimmelte der damalige Chef der Europäischen Zentralbank Trichet unter Hinweis auf die schlecht gestartete Börse in Tokio die Diskussion über Vorschläge Berliner Parlamentarier ab, bei der Euro-Krisenhilfe stärker die Banken in die Pflicht zu nehmen.[21] „Je schneller, desto besser“ gilt uneingeschränkt für die Feuerwehr, aber nicht für Demokratien und Parlamente.
Geschwindigkeit ist in der sozialen Welt ein zeitliches Maß für Koordination, für sinnhafte Anschlüsse von Handlungen. Schnelligkeit bedeutet ein niedriges Maß, Langsamkeit ein hohes Maß an Zeitaufwand, um solche Anschlüsse herzustellen und also fortfahren zu können. Die Entwicklung einer Kosmetikcrème in ihrer hundertsten Variante mag schneller vonstatten gehen und also weniger zeitlichen Aufwand benötigen, um die einzelnen Entwicklungsschritte zu koordinieren; schneller im Vergleich beispielsweise zur Entwicklung des hundersten Mathematikschülers. Aber das bedeutet nicht, dass die Produktentwicklung besser ist als die Entwicklung des Schülers. Es geht ganz einfach um Verschiedenes. Das ist auch ein Grund für verschiedene Geschwindigkeiten auf einem Markt einerseits und auf einem demokratischen Forum wie dem Parlament andererseits.
Marktteilnehmer sind beteiligt an einem preisbildenden Wettbewerb um Tauschgelegenheiten. Sie müssen Kauf- und Verkaufsmöglichkeiten einander bekannt machen und ihre Bereitschaft zum Kaufen oder Verkaufen über Preise so abstimmen, dass ihre individuellen Interessen in ihren Augen vorübergehend zur Deckung kommen. Dieser Koordinationsaufwand ist gewiss keine Kleinigkeit. Aber Vorlieben, Interessen und ein Bedarf von Käufer- oder Verkäuferseite werden am Markt nicht kritisiert und gerechtfertigt, sondern beachtet oder ignoriert.
Das ist anders in einer Demokratie, in der nicht nur der zählt, der zahlen kann oder Eigentümermacht besitzt. Hier müssen Interessen auch auf den Prüfstand gebracht, zurückgewiesen und verteidigt werden können. Auch muss geklärt werden, was Pflichten und nicht bloß Kosten sind, was die Maßstäbe für Schaden, Nutzen und für Gemeinschaftsaufgaben sein sollen. So rechnen sich beispielsweise für einen anbietenden Marktteilnehmer Gaskraftwerke nicht als Reserve zur Aufrechterhaltung der Energiesicherheit an windstillen oder sonnenarmen Tagen im Jahr. Sie müssen deshalb von der öffentlichen Hand finanziert werden. Schon das erzeugt eine zeitaufwändige Diskussion darüber, wer wie viel in diese Hand legen muss.
Eine Gesellschaft kann nicht als eine Wettbewerbsordnung organisiert werden. Dazu ist das Band der Gegenseitigkeit zwischen Käufern und Verkäufern für das soziale Leben zu dünn. Um wenigstens vorübergehend Einigkeit und damit bindende Entscheidungen der Politik herzustellen, bedarf es einer ungleich vielschichtigeren Berücksichtigung von Hinsichten und Personen als auf einem Markt. Die geringere Geschwindigkeit von Entscheidungsprozessen in einer Demokratie ist die Folge dieser größeren Komplexität.
Im Übrigen sollten die Apostel des schnellen Marktes nicht die Fakten ignorieren. Auch die Marktteilnehmer brauchen Zeit und bekommen sie reichlich zugestanden. Die etwas verschärften Eigenkapitalanforderungen an Banken werden in großzügig gezogenen Fristen bis 2019 gestreckt. Rentner in Spanien, Irland und Portugal müssen da weitaus schneller ihre Alterssicherung umorganisieren, nämlich von heute auf morgen. Bei den Griechenlandverhandlungen wurden die parlamentarischen Beratungszeiten auch mit dem Hinweis darauf gekürzt, dass die Fristen für den Anleihetausch der privaten Gläubiger Griechenlands eingehalten werden müssen.[22] Hier darf der Takt des bedächtigen Privatrechts den Gang der Dinge vorgeben.
Wer mit Trichet den schnellen Markt der langsamen Demokratie vorzieht, spart diese Fakten aus. Und er übersieht, dass die marktkonforme Demokratie nur noch aus marktkonformen Bürgern besteht. Solche Bürger werden kühl rechnen. Sie werden Steuern nicht mehr als eine Pflichtabgabe an ein Gemeinwesen auffassen, sondern als Kosten, die man mit Hilfe des Vermögensberaters und einiger Mausklicks vermeiden kann. Es ist marktkonform, wenn man sich in Londons Hyde Park Palace One eine Wohnung für zwei Millionen britische Pfund kauft, statt in Athen oder Rom Steuern zu bezahlen. Der marktkonforme Wirtschaftsbürger steht dem intervenierenden, haftenden Steuerstaat aber als Loyalitätsressource kaum mehr zur Verfügung. Das macht die marktkonforme Demokratie instabil.
Ein alternativer Schritt: Politik der Grenzziehung
Um diese Instabilität zu überwinden und die Demokratie unabhängiger von den Finanzmärkten zu machen, setzen einige Ökonomen und Staatsrechtler wie Paul Kirchhof auf den Abbau von Staatsschulden. [23] Steuerfinanzierte, statt kreditfinanzierte Staatsaufgaben würden die Unabhängigkeit demokratischer Einrichtungen wie des Parlaments von den Vorgaben privater Kreditgeber sichern. Der Vorschlag mag auf Länder wie Griechenland oder Italien mit hoher Staatsverschuldung passen, aber im Falle Spaniens oder Irlands sind die Staatsschulden vor allem eine Folge davon, die Verluste von Banken zu sozialisieren. Im Übrigen dürfte die Idee in der Praxis angesichts der vorherrschenden Machtverhältnisse darauf hinauszulaufen, vor allem sozialstaatliche Aufgaben kostensparend aufzugeben. Damit drohen unverdiente soziale Ungleichheiten wie ungleiche Bildungschancen und Gesundheitsfürsorge zementiert zu werden. Auch das gefährdet eine Demokratie, in der jeder und seine Lebenschancen gleich viel zählen sollten.
Mehr Unabhängigkeit durch staatliche Schuldenbegrenzung zu sichern, ist aber nur der spezielle Fall einer allgemein wichtigen Vorgehensweise — nämlich der Strategie, Grenzen zu ziehen. Was spricht für und was gegen Grenzziehungen auf Märkten in einer Demokratie? Das ist eine demokratie- und europapolitische Kernfrage. Sie wird heute gerne auf die Alternative „engstirniger Nationalismus der Grenzen oder wohlstandssteigernde, globale Entgrenzung“ verkürzt. Wer so denkt, verfolgt das politische Kalkül, die Debatte durch den Aufbau einer Nationalismusfalle zu blockieren. Oder er macht es sich schlicht zu einfach. Denn er verkennt eine Funktion von Grenzen. Funktional betrachtet sind Grenzen Unterbrecher von Kausalketten, im Guten wie im Schlechten. So ist die Blut-Hirn-Schranke eine Grenze. Sie verhindert, dass bestimmte Stoffe aus den Blutgefäßen in das zentrale Nervensystem destabilisierend übertreten. Auch die berühmt-berüchtigten Brandmauern in der Finanzkrise gehören hier her.
Allerdings stehen diese Mauern auf einem Fundament, das immer brüchiger wird. Nach Schätzungen des Chefs der italienischen Bank Unicredit, Giuseppe Vita, sind an den Finanzmärkten der Welt 700 000 Milliarden Dollar mit schwindelerregendem Tempo im Umlauf. Das ist ein Vielfaches des Welteinkommens, also des Werts aller zusammengerechneten Bruttosozialprodukte auf der Welt. Statt reaktiv immer höhere und wackligere Mauern zu bauen, sind deshalb Größenbegrenzungen möglicher Brandherde nötig.
Konkret bedeutet das beispielsweise die Einführung von Maximalgrößen der Bilanzsummen einer Bank im Verhältnis zum nationalen Bruttosozialprodukt. Auch die Begrenzung der Höhe des Fremdkapitals im Verhältnis zum harten Eigenkapital ohne die trügerische Gewichtung von Risiken der Aktiven gehört hier her. Das schließt die Beseitigung falscher Anreize ein, wie es die steuerliche Begünstigung von Fremdkapital ist.
Größenbegrenzungen sind nur eine Form der Grenzziehung. Regelungen von Zeiträumen sind eine andere. Die Besteuerung kurzfristiger Kredite und damit die Begünstigung langfristiger Kredite ist ein Beispiel für eine zeitliche Grenzziehung und wird vom Ökonomen Edmund Phelps vorgeschlagen.[24] Dadurch soll der Kaskadeneffekt vermieden werden, dass sich vorübergehende schlechte Geschäftsquartale rasch in Liquiditätsengpässe verwandeln. Die Trennung zwischen dem Eigenhandel eines Instituts als Investmentbank und der Vermögensverwaltung als Geschäftsbank ist eine weitere Form der Grenzziehung.
Eine solche Politik der Grenzen trägt zunächst dazu bei, das Ausmaß von möglichen Krisen auf den Finanzmärkten zu verringern. Sie senkt die Wahrscheinlichkeit, dass diese Märkte ihre gesellschaftsweiten Systemfunktionen nicht mehr erfüllen können, weil sie zum Beispiel in Kredit- und Liquiditätsklemmen stecken. Dadurch kann auch die Festanbindung der Demokratie an die Märkte gelockert werden. Denn es geht der autoritären Exekutive in Brüssel, Berlin und anderswo ein zentrales Argument verloren, mit dem sie ihren neuen aufgeklärten Absolutismus der Expertenstäbe verteidigt: Um schnell auf systemrelevante Marktkrisen reagieren zu können, müsse der Koordinationsaufwand der Akteure beschränkt werden. Weitreichende Entscheidungsgewalt und Kontrollbefugnisse sollten deshalb in kleinen Zirkeln, sei es in der Brüsseler Kommission, in der EZB, in geheimen Neuner-Ausschüssen von Parlamenten oder in einem europäischen Gouverneursrat konzentriert werden. Bekanntlich wird mit diesem Argument überdeckt, dass für die Juncker, Montis und Lagardes das Budgetrecht gewählter Parlamente in Dublin, Lissabon oder Paris nicht mehr marktkonform ist. Eine Politik der Grenzziehung auf Finanzmärkten kann dieser Enthauptung der parlamentarischen Demokratie entgegenwirken.
Dazu ist allerdings mehr nötig, als das Ausmaß möglicher Krisen dadurch zu begrenzen, dass man die Vernetzungen von Marktteilnehmern verringert. Zur Politik der Grenze gehört schlicht, dass die Macht dieser Marktteilnehmer begrenzt wird. Diese Macht besteht — mit Karl Deutsch gesprochen — in der Möglichkeit, nicht lernen zu müssen, weil man anderen seinen Willen aufzwingen kann.[25] Sie zeigt sich zum Beispiel in dem Schicksal des US-amerikanischen Dodd-Frank-Gesetzes von 2010. Das Gesetz zielt auf eine verbesserte Finanzmarktaufsicht und auf die Abtrennung riskanter Investmentgeschäfte von der Vermögensverwaltung und schränkt wenigstens den Eigenhandel der Geschäftsbanken mit Wertpapieren ein. Nach massiver Lobbyarbeit der Finanzindustrie haben Ausnahmen und Schlupflöcher das Gesetz auf 848 Seiten aufgebläht. Es ist damit unpraktikabel geworden.[26]
Wie die Macht begrenzt werden kann, die sich in der Wirksamkeit dieses Lobbyismus zeigt, ist eine schwierige Frage. Transparenz ist gewiß kein Allheilmittel. Aber die strafbewehrte Pflicht zur öffentlichen Dokumentation der Kontakte, die die offiziellen Entscheider und ihre Kader in der zweiten Reihe bei ihren Gesetzesarbeit hatten, wäre nicht unnütz. Die Immunität und Schweigepflicht der Mitglieder des beschlossene Europäischen Stabilitätsmechanismus (ESM) ist das genaue Gegenteil davon.[27] Ein anderes, erprobungswürdiges Mittel ist die Bindung des Marktzutritts von Staatsfonds an die Bedingung, dass die jeweiligen Staaten rechtsstaatliche Standards einhalten. Das beträfe die Fonds von despotisch regierten Ländern wie China, Rußland oder Saudi-Arabien und hätte im übrigen den positiven Nebeneffekt, dass diese Fonds eher gezwungen wären, in die eigenen nationalen Realwirtschaften zu investieren.
Zu einer Politik der Grenzziehung gehört auch, den Spielraum von mächtigen Marktteilnehmer zu beschränken, ihr privates Interesse mit dem öffentlichen Interesse gleichzusetzen. Die Politik in einer marktkonformen Demokratie folgt bis zur Hörigkeit dieser oft trügerischen Gleichsetzung. Man würde zum Beispiel in der Eurokrise die glatte Gleichung „privat = öffentlich“ durchkreuzen, wenn man, wie vorgeschlagen[28], einen Debt-Equity-Swap vorschreiben würde, also die Umwandlung von Forderungen der Gläubiger an eine Bank in Besitztitel bei der Bank. So würde verhindert werden, dass das Interesse von Gläubigern an der Rettung einer Bank flugs und ungeprüft als Allgemeininteresse behandelt wird.
Es ist ja ein propagandistischer Coup ersten Ranges, dass bis in die intellektuellen Begleittruppen der Eurokraten hinein, die Wahrung von Banken- und Anlegerinteressen als ein Fall von europäischer Nord-Süd-Solidarität und von verallgemeinerbarem Interesse ausgegeben wird.
Wer nach Trägern für eine demokratieförderliche Politik der Grenzziehungen sucht, darf allerdings eines nicht übersehen: Die marktkonforme Demokratie bedient nicht bloß die Interessen märchenhaft reicher Marktteilnehmer. Mitglieder der vermögenden Mittelschicht, also Bezieher von überdurchschnittlichen Arbeits- und Kapitaleinkommen und „Wohlstandserben“ (Steffen Mau[29]), sind ebenfalls Aktionäre und Anleihegläubiger. Sie können es durchaus verschmerzen, wenn in der marktkonformen Demokratie das solidarische Ideal preisgegeben wird, wonach jeder Bürger in Hinsicht auf seine Lebenschancen gleichermaßen zählt, und zwar unabhängig von seinem Erfolg am (Finanz-)Markt. Wer Aktien hat, braucht keine Solidarität.
Auch mögen die Angehörigen der besitzenden Mittelschicht achselzuckend hinnehmen, dass ihre demokratischen Einflussmöglichkeiten wie die anderer Stimmbürger schrumpfen. Hauptsache, ihre Interessen als Besitzbürger bleiben gewahrt. Aber ihr Platz in der Einkommenstabelle ist nicht abstiegssicher. Wenn diese besitzenden Wirtschaftsbürger jetzt die marktkonforme Demokratie abnicken, dann dürfen sie sich morgen nicht wundern, dass ihr Protest gegen den Abstieg nur noch als folgenloses Rauschen bei der Politik ankommt.
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Abstract/Deutsch
Für eine marktkonforme Demokratie ist charakteristisch:
1. Die Entscheidungen der politisch Verantwortlichen [LW1]dienen vor allem dazu, Märkte auszuweiten, das kollektive Gut eines funktionierenden Finanzmarkts [LW2]durch den haftenden Steuerstaat [LW3]zu retten und dabei die Interessen mächtiger Eigentümer am Markt zu wahren. Deshalb ist der bail-out durch loyale Steuerbürger und nicht der bail-in von Investoren die Regel für die Krisenpolitik.
2. Die politischen Entscheidungsprozeduren [LW4]werden durch die Exekutive dem Tempo und dem Wahrnehmungshorizont angepasst, in dem dominante Akteure wie Konzerne, internationale Banken, Versicherungen oder Ratingagenturen auf dem Markt agieren. Deshalb gedeiht der Absolutismus aufgeklärter Expertenstäbe.
3. In den Einstellungen von marktkonformen Bürgern verwandeln sich Rechte in Gewinnchancen und Pflichten in Kostenrisiken. Deshalb kann Steuerflucht marktkonform sein[LW5].
Die marktkonforme Demokratie zeigt sich seit einigen Jahren wieder deutlich in den OECD-Ländern mit Staatsschulden- und Finanzmarktkrisen. Sie verdient Kritik:
1. Die marktkonforme Demokratie ist autoritär, weil sie anordnende Regierungen in der Kooperation mit ökonomischen Eliten auf Kosten der Volksvertretungen stärkt. 2. Sie verteilt die Verantwortung für Verluste unfair. 3. Sie ist nicht intelligenter, weil die Preissignale des Marktes für die Politik unscharf, zu selektiv und zu inhaltsarm sind. 4. Sie ist nicht effizienter, weil bei Einigungsprozessen in einem demokratischen Gemeinwesen andere und vielfältigere Hinsichten zählen als bei der Koordination zwischen Marktteilnehmern.
Dagegen wird eine Politik der ökonomischen Grenzziehung und Machtbeschränkung benötigt. Sie verringert Kaskadeneffekte [LW6]und fördert die Eigenständigkeit demokratischer Politik in zeitlicher, kognitiver und sozialer Hinsicht.
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Abstract/Englisch
In recent years, the notion of democracy that conform to markets has again become apparent in the OECD countries with their debt and financial crises. This ideas must be criticized for the following reasons.
1. A democracy that conforms to the market is authoritarian because it favours cooperation between regulatory government and econmic elites at the the expense of parliaments.
2. Such a democracy distributes responsibility for losses unfairly.
3. It is not more intelligent than a democracy being responsive to citizens‘ voices, because price signals on markets are too diffuse, too selective, and lacking in content for conveying important informations.
4. A democracy that conforms to the market is less efficient because reaching consensus in a democratic politiy depends on different and more diverse aspects than those that are relevant in negotiations and deals between market actors.
What is needed instead are policies that limit power of market actors and impose constraints restrictions and boundaries of economic action. Such policies will reduce cascading effects and promote autonomous democratic policymaking- temporally, cognitively, and socially.
Stichwörter:
Demokratie, Bürger [LW7], Markt, Kollektivgut [LW8], Preissignal, Geschwindigkeit in der sozialen Welt, autoritäre Exekutive, Finanzmarktkrise, Eurokrise, EU, ESM.
[1] Eine kürzere Fassung erschien unter dem gleichen Titel in: Mittelweg 36, Heft 1(Februar/März 2023), S. 53-67.
[2] In einem Spiegel-Interview „Eine Front zwischen Nord und Süd“ vom 6.8.2012, S. 44- 46; für das Zitat S. 46/2.Spalte. Für das Merkel-Zitat siehe die ARD-Sendung Die Tagesschau vom 19.6.2012, 20 Uhr.
[3] „It would be ideal and it would be lovely from a market perspective if it [a solution to save the Euro, L.W.] was not just currently but immediateley signed, sealed, and delivered, done deal, overnight. Unfortunately, for those of you who have the privilege of belonging to democracies, things do not happen in that way and things do take time and have to go through parliamentary processes.“ — Zitiert nach The Guardian vom 15. Dezember 2011: „Lagarde: Global economy facing gloomy prospects“.
[4] Vgl. Die Zeit vom 19.1.2012, S. 1: „Beruhigt euch! Droht uns auch noch das Ende der Demokratie? Kleine Polemik gegen das ewige Gerede vom Weltuntergang“.
[5] Vgl. Frankfurter Allgemeine Zeitung vom 16. Juni 2012, S. 14: „Weltbankenverband fordert neue Finanzhilfen“.
[6] Vgl. Neue Zürcher Zeitung vom 15.3.2012, S. 13: „Griechen-Hilfe unter Dach“.
[7] Vgl. Handelsblatt vom 17. April 2012, S. 34: „Weit unter Plan“.
[8] Vgl. Neue Zürcher Zeitung vom 20. Dezember 2011: „Sonderrabatt für Grossbanken?“.
[9] Vgl. Süddeutsche Zeitung vom 6. Juni 2012, S. 17: „Milliarden für Madrid“.
[10] Vgl. Marc Roche, Le Capitalisme Hors La Loi, Paris 2011.
[11] Schriftliche Mitteilung eines Mitglieds der EU-Task Force am 4. Januar 2012.
[12] Vgl. Die Zeit vom 26.April 2012, S.27: „Die Ehrlichen sind am Drücker“ und Allianz Economic Research & Corporate Development, Global Wealth Report 2011, München 2011, Appendix B. In einem Bericht der Süddeutschen Zeitung werden 128 Milliarden Euro an jährlicher Steuerhinterziehung in Italien genannt: Vgl. Süddeutschen Zeitung vom 1.8.2012, S. 21: „Ein Fall für Moretti“,
[13] Nach Recherchen von Dr. Olga Ramirez Calle, Universität Madrid, mitgeteilt am 29.Juni 2012.– Für die Zahl zum Verein Atletico Madrid vgl. El Pais vom 28. April 2012: „Los equipos podrán ser expulsados si no pagan a Hacienda“.
[14] Vgl. Handelsblatt vom 2. Juli 2012, S. 13: „Merkels Rolle: In Europa Schlimmeres verhüten“.
[15] Vgl. Michael Lewis, Boomerang. Europas harte Landung, Frankfurt/M. 2011, S. 137 ff.
[16] So der ehemalige österreichische Nationalratsabgeordnete Ferry Maier laut Die Presse vom 7. Juli 2012, S. 1: „Der ratlose Nationalrat“.
[17] Joschka Fischer, Ein Lob den Märkten, in: Süddeutsche Zeitung vom 31.12.2011, S. 2: „Ach ja, und wem verdanken wir all diese europäischen Fortschritte? (…) Es war fast ausschließlich der Druck der viel geschmähten Märkte. Es war nicht die Politik, die Berlusconi gestürzt hat, das taten die Märkte.“
[18] In: Neue Zürcher Zeitung vom 9. Juni 2012, S.17: „Die Finanzmärkte sind die beste Schuldenbremse“.
[19] Vgl. Frankfurter Allgemeine Zeitung vom 19.1.2012: „Hedgefonds drohen Athen mit einer Menschenrechtsklage“ unter Berufung auf die New York Times vom 18.1.2012: „Hedge Funds May Sue Greece if It Tries to Force Loss“.
[20] Vgl. z.B. Roman Frydman/Michael D. Goldberg, Beyond Mechanical Markets. Asset Price Swings, Risk, and the Role of the State, Princeton/Oxford 2011, S. 246 ff.; deutsch unter dem etwas irreführenden Titel: Jenseits rationaler Märkte, Weinheim 2012, z.B. S. 256 ff. – Amar Bhidé, A Call For Judgment. Sensible Finance For A Dynamic Economy, Oxford 2010, insbes. Kapitel 5-7.
[21] Vgl. Financial Times Deutschland vom 21. 4.2011, S. 25-26: „Stimmvieh“.
[22] Vgl. Süddeutsche Zeitung vom 8..2.2012, S.2: „Reine Nervensache: Die Termine drängen: Entweder einigt sich die griechische Regierung mit der Troika—oder es kommt zu Plan B“.
[23] Paul Kirchhof, „Jeder Schuldschein sei zernichtet“, in: Frankfurter Allgemeine Zeitung vom 8.10.2011, S. 33. Vgl. a. Heinz Hilgert, „Der Staat muss schlanker werden“, in: Financial Times Deutschland vom 1.11.2011, S. 24.
[24] Vgl. Edmund S. Phelps (Columbia University, Center on Capitalism and Society), Brief vom 17. März 2009 an den britischen Premierminister Gordon Brown. Siehe www.capitalism.columbia.edu.
[25] „In a sense, it (power, L.W.) is the ability to afford not to learn“, Karl W. Deutsch, The Nerves of Government, erw. Ausgabe New York: Free Press 1966, S. 111; vgl. a. ebd. S. 247.
[26] Vgl. The Economist vom 18.2.2012, S. 17 ff: „Briefing the Dodd-Frank-act. Too big not to fail“ und die Leserbriefe der amerikanischen Senatoren Dodd und Frank in The Economist vom 3.3.2012, S. 19 sowie The Economist vom 28.7.2012, S. 56 f.: „The Dodd-Frank Act. Unhappy birthday to you“. Vgl. a. Randall S. Kroszner/Robert J. Shiller, Reforming U.S. Financial Markets. Reflections Before and Beyond Dodd-Frank, Cambridge, Ma. 2011.
[27] Vgl. Artikel 34 und 35 des „Vertrages zur Einrichtung des europäischen Stabilitätsmechanismus“ (ESM). Siehe